腐败：千年顽疾为何无良方｜张宏杰
我说中国人和我们不同之处可以追溯到根本的出发点：中国人说人性善，我们说人性恶。中国人因而求助于教育养成的规矩；我们则通过“惩”，对违法进行治理和处罚，树立法律和规章。——赫德
千年顽疾为何无良方
作者：张宏杰
来源：《顽疾——中国历史上的腐败与反腐败》自序
一
腐败是传统社会的顽疾，历代皇帝为了治理腐败，可谓绞尽了脑汁，想尽了办法。
比如鲜卑族建立的北魏，一开始非常腐败，地方官几乎无一不贪。北魏的皇帝们反腐决心很大，措施层出不穷，很多办法甚至非常“现代”。比如北魏太武帝建立“举报制度”，号召天下百姓，可以跑到皇帝面前直接举报其官长：“其令天下吏民，得举告守令不如法者。”[1]文成帝则要求对官员们实行“长期追责制”，虽然官员们已经任满调离或者退休回家，如果发现有经济问题，也绝不放过：“牧守莅民，……虽岁满去职，应计前逋，正其刑罪。”[2]北魏明元帝拓跋嗣则发明了类似今天西方国家“财产公开制度”的办法。他专门派出一批使节到各地巡行，清查官员家里的财产。巡行使节事先并不告知，而是突然袭击，闯入官员家中，一项项清点财物。如果你不能证明哪些东西是合法所得，那就一律视作赃物，治以“巨额财产来源不明罪”。
看起来，北魏皇帝们的制度创新能力已经接近那个历史时代的极致了。
但是皇帝们的百端治理整顿，几乎毫无成效，北魏前期的腐败程度在中国历史上绝对名列前茅。不但没有成效，有些措施还产生了严重的副作用。比如皇帝号召百姓举报不法官员，诏令下达之后，各地倒是群起响应，不过响应的都是地方上的流氓地痞。“凡庶之凶悖者，专求牧宰之失，迫胁在位，取豪于闾阎。而长吏咸降心以待之，苟免而不耻，贪暴犹自若也”[3]。就是说，这些地方上的凶恶之徒，专门搜集地方官员的过错，然后上门威胁，如果不给我好处，我就上报。地方官员不得不贿赂他们，回过头加倍贪暴。皇帝的诏令反倒成了地方黑恶势力发财的机会。
五代十国时期，南汉皇帝刘鋹反腐方法更是出奇，为了防止官员们有私心，他选官是“阉然后用”。《新五代史·南汉世家》记载，刘鋹规定拟用官员均须先行阉割一下：“至其群臣有欲用者，皆阉然后用”。
为什么要采取如此奇葩的手段呢？刘鋹有这样一番解释：“自有家室，顾子孙，不能尽忠，唯宦者亲近可任。”（《新五代史·南汉世家》）有家室子孙，官员们就不能做到公而无私。把他们全阉了，才能全心全意为国家服务。
虽然采取了如此“独出心裁”的反腐奇招，但是南汉还是在刘鋹手中灭亡了。刘鋹在位期间，荒淫无度、统治昏庸，他宠爱一名波斯女子，与之淫戏于后宫，叫她“媚猪”，而自称“萧闲大夫”，不理政事。后来，他又将政事交给女巫樊胡子，连宰相龚澄枢和卢琼仙都不得不依附于她。大宝十三年（北宋开宝三年，970年），北宋大将潘美率军攻打南汉，南汉官员已经全部腐化，掌兵权的全是宦官，“城墙、护城河，都装饰为宫殿、水塘；楼船战舰、武器盔甲，全部腐朽”。这样的国家，怎能不亡？
到了明太祖朱元璋时期，反腐手段更是残酷。
明太祖朱元璋是中国历史上反腐措施最激烈的皇帝。《草木子》说，明太祖规定，地方官贪污受贿六十两以上，就要在土地庙前剥下皮来，里面填上草，放在官府大堂的公座边上，以提醒下任官员不要贪污：“明祖严于吏治，凡守令贪污者，赃至六十两以上者，枭首示众，仍剥皮实草。府州县卫之左，特立一庙，以祀土地，为剥皮之场，名曰皮场庙。官府公座旁，各悬一剥皮实草之袋，使之触目惊心。”实在令人毛骨悚然。
从洪武十八年（1385年）到洪武二十八年（1395年），朱元璋几乎无日不杀人。据说，朱元璋上朝时，如果把玉带高高地贴在胸前，这一天杀的人就少一些；如果把玉带低低地按在肚皮下面，官员们就吓得面如土色，这一天准得大杀一批。传说当时的京官，每天清早入朝，必与妻子诀别，到晚上平安回家便举家庆贺，庆幸又活过了一天。
一般估计，朱元璋在反腐过程中杀掉的官吏在十万到十五万名之间，数量不可谓不多。由于诛戮过甚，两浙、江西、两广和福建的行政官吏，从洪武元年（1368年）到十九年（1386年）竟没有一个能做满一个任期，干到一半就被罢官或者杀头。有些衙门，因为官吏被杀的太多，已经没有人办公，朱元璋不得不实行“戴死罪、徒流办事”“戴斩、绞、徒、流刑在职”的办法，叫判刑后的犯罪官吏，戴着镣铐回到公堂办公。
朱元璋还发明了通过群众运动来反腐。他发布了针对全国民众的《大诰》，号召底层民众起来，造官僚阶级的反。他在《大诰》中宣称，在他的帝国之内，百姓们如果痛恨某一官吏，可以不经任何法律程序，直接闯入官府，捉拿官吏，送到他面前来审判。这在中国政治史上是从来没有过的事情。此令一下，在通往南京的路上，经常出现一群衣衫褴褛的百姓押解着贪官污吏行走的情景。
虽然力度如此之大，然而，朱元璋期望的良好吏治也没能出现，洪武一朝，贪污事件仍然层出不穷，“弃市之尸未移，新犯大辟者即至”。“朝治而暮犯，暮治而晨亦如之，尸未移而人为继踵，治愈重而犯众多！”弄得朱元璋连声哀叹：“似这等愚下之徒，我这般年纪大了，说得口干了，气不相接，也说他不醒。”[4]
而且允许百姓直接擒拿犯法吏员一举不久就显现了很大的负面作用。群众运动的火候是最难掌握的。不久，就有许多地方的地方官为了政治利益，威胁利诱百姓们保举自己，打击他人，更有许多地方群众为了抗税不交而把正常工作的税收官员捉拿到京。这类事情远比真正捉到的贪官要多，弄得朱元璋一个劲儿地呜呼不已。在他死后，腐败更是迅速发展，大明最终以“中国历史上最腐败的王朝之一”被列入历史。
二
为什么中国历史上这些反腐措施不能取得治本之效呢？
原因很简单，这些措施都没有触及根本。
中国传统社会的腐败大多数时候都是一种制度性腐败。它的产生是基于以下几方面的原因。
第一个原因是“权力决定一切”的社会运转机制。
自秦朝至清末，中国历史基本上就是一个皇权专制不断强化的历史。而皇权专制本身，就是最大的腐败。
皇权专制制度的根本特征是，皇帝不是为国家而存在，相反，国家是为皇帝而存在。用黄宗羲的话说，从秦朝开始的君主专制制度是“以天下之利尽归于己，天下之害尽归于人”。黑格尔则说，传统中国是“普遍的奴隶制。只有皇帝一个人是自由的，其他的人，包括宰相，都是他的奴隶”。这句话在中国史书中得到这样的注解：后梁宰相敬翔曾对梁末帝说：“臣虽名宰相，实朱氏老奴耳。”（《旧五代史·敬翔传》）
这种制度安排，使天下成了君主的世袭产业：“其未得之也，荼毒天下之肝脑，离散天下之子女，以博我一人之产业，曰：‘我固为子孙创业也’”，“其既得之也，敲剥天下之骨髓，离散天下之子女，以奉我一人之淫乐，曰：‘此我产业之花息也’”。确实，在君主专制制度下，整个国家就是给皇帝提供服务的庄园，全体臣民，其生存意义都在于为皇帝奔走。换句话说，国家就是皇帝的盛筵，皇帝一家是唯一的食客，天下百官是负责上菜的服务员，而老百姓则是餐桌上的食物。这就是所谓的“竭天下之财以自奉”“以四海之广，足一夫之用”“夺人之所好，取人之所争”。这种状况本身当然就是最大的腐败。用黄宗羲的话说，皇权专制制度是“天下之大害”。用孟德斯鸠的话说则是：“专制政体的原则是不断在腐化的，因为这个原则在性质上就是腐化的东西。”
利益如此巨大，风险当然也高。为了保证自己及后代的腐败特权，皇帝们建立起庞大的官僚体系，试图控制社会的方方面面，“人人而疑之，事事而制之”，甚至于“焚诗书，任法律，筑长城，凡所以固位养尊者，无所不至”。这就导致权力笼罩一切。
记得我中学时读世界历史，课本上有一段是讲西方资本主义是怎么发展起来的，说因为欧洲的国王们很穷，打仗办事得向商人们借钱，钱借多了还不起，结果国王们就被新兴的资产阶级控制，不得不制定有利于资本主义发展的政策。读了这些之后，我大惑不解：君主怎么会被商人控制？抄了商人的家，商人的一切不就都是君主的了吗？西方的君主怎么那样笨？
其实，我的想法是典型的中国人的思维方式。虽然私有制在中国起源很早，然而中国社会并没有真正确立起“私有财产神圣不可侵犯”的概念，普天之下，莫非王土，率土之滨，莫非王臣。天下的一切，都是皇帝的。中国古代权力的起源主要依靠赤裸裸的暴力，因此“经济基础决定上层建筑”，一定意义上而言，对古代中国并不完全适用。传统中国是一个“权力决定一切”的“超经济强制”的社会。马克思称之为“行政权力支配社会”。皇帝们可以凭一己之喜怒，把国家像揉面团一样揉来揉去：秦始皇可以调集全国之力修陵墓、修长城，朱元璋在全国之内组织了数千万人的大移民，甚至到了清朝康熙时代，尚可一道迁海令下，沿海三十里内，人民搬迁一空。如此巨大的行政动员能力，让西方人惊叹不已。
传统社会生产生活的各方面，都是在权力的直接支配之下进行。比如农业，刘泽华说：“国家通过权力系统对农业生产进行直接的监督和管理，贯穿于中国整个封建时代。……从官府集中大量耕牛、种子、生产工具在全国范围内调配，到将几十万、上百万的劳动者从东迁到西，又从西迁到东；更不必说产品征收和转运过程中组织、措施的复杂与严密，都体现着一种精神，即国家对于全部土地、农民、一切生产活动的主宰。农民几乎没有自由的独立的自己的生产，一切都要纳入符合封建国家需要的轨道。自由竞争或自由选择的原则，在这里完全没有效应。”
不仅是大事由统治者决定，甚至普通百姓穿什么样的衣服，住多大的房子，也要由统治者来具体规定。比如明朝开国之初，朱元璋就制定了一系列规章制度，对细民百姓生活的方方面面都进行了明确要求。他规定金绣、锦绣、绫罗这样的材料只能由贵族和官员们使用。老百姓的衣料只限于四种：绸、绢、素纱、布。他还规定普通老百姓的靴子“不得裁制花样金线装饰”。也就是说，靴子上不得有任何装饰。洪武二十五年（1392年），朱元璋一次微服察访，发现有的老百姓在靴子上绣了花纹，勃然大怒，回宫后，“以民间违禁，靴巧裁花样，嵌以金线蓝条”，专门下令，严禁普通老百姓穿靴子。后来北方官员反映，北方冬天太冷，不穿靴子过不了冬。朱元璋遂格外开恩，“惟北地苦寒，许用牛皮直缝靴”。就是说可以穿靴，但只许穿牛皮的，只许做成“直缝靴”这一种样式。除了衣服之外，其他的生活起居也无不有明确的规定。比如老百姓的房子，洪武二十六年（1393年）定制，不过三间，五架，不许用斗拱，饰彩色。百姓喝酒，酒盏用银器，酒注只能用锡器，其余的都只能用瓷器、漆器……事实上，在中国传统时代，不存在公域与私域的区别，一切私人领域都具有政治性质，都是政治领域。一个人的生老病死，衣食住行，都需要由权力来规定。
而且中国皇帝对商人特别敌视。战国时期，中国的统治者们就十分敏锐地认识到，经济力量会威胁政权的稳定。因此，中国多数朝代都对商人阶层设置了歧视性规定。比如西汉“令贾人不得衣丝乘车”，到哪儿都得步行。晋代为了侮辱商人，让他们“一足着白履，一足着黑履”。就是让你看起来和正常人不一样。前秦皇帝苻坚规定，“工商皂隶不得服金银、锦绣。犯者弃市”。朱元璋则规定，在穿衣方面，商人低人一等。农民可以穿绸、纱、绢、布四种衣料，而商人却只能穿绢、布两种料子的衣服。即使你富可敌国，也没权利穿绸子。商人考学、当官，都会受到种种刁难和限制。
历代统治者都坚持“利出一孔”原则，什么叫“利出一孔”，就是天下所有的好处，天底下所有的利益，都要从一个孔出来，那就是都要由“权力”这个孔出来，由皇帝来赐予。所以，在传统时代，财富不能给自己带来安全，因为它随时可以被权力剥夺。一定要攀附权力，才能安全。权力可以让一个人一夜暴富，也可以让他一夜赤贫。汉文帝宠爱为他吮疮吸脓的黄头郎邓通。汉文帝病了，长了个疮，怎么也治不好，邓通就给汉文帝吸脓。汉文帝很感动，特许他可以冶铜铸钱，邓通遂一跃而富甲天下；过几年，汉文帝死了，汉景帝上台，厌恶这个靠拍马屁上来的人，于是邓通就“家财尽被没收，寄食人家，穷困而死”。朱元璋时代一个有名的传说是，江南首富沈万三为了讨好朱元璋，出巨资助建了南京城墙的三分之一，孰料朱元璋见沈万三如此富有，深恐其“富可敌国”，欲杀之，经马皇后劝谏，才找了个借口将沈万三流放云南。沈万三终客死云南，财产都被朱元璋收归国有。这个传说虽然被历史学家证明为杜撰，却十分传神地表现了朱元璋时代富人财富的朝不保夕。在古代中国，“政治地位高于一切，政治权力高于一切，政治力量可以向一切社会生活领域扩张”。确实，如果说西方资本主义社会是金钱万能，那么中国传统社会则是权力万能。
因为权力支配一切，所以通过权力很容易获得巨额财富。因此，在传统社会，人们商品经济意识不发达，对纯粹的商业经营、经济投资兴趣不大，而对政治冒险、政治投机、权力经营十分投入。战国时期的大商人吕不韦是中国式权力投资学的开创者。他说，耕田之利不过十倍，珠宝之利不过百倍，而政治投资赢利无数。后来，他果然通过拥立子楚为秦国国君而拜相封侯，一下子家童万人，食洛阳十万户。在古代中国，要想致富并且保持财富，只有通过做官：“三代以上，未有不仕而能富者。”
这是古代中国制度性腐败的第一个基础：权力支配一切。
第二个基础则是权力不受约束。
中国古代传统社会历来讲究人治，因此权力运用表现出极大的任意性。凭武力夺取天下的中国皇帝，可以对天下一切人随意“生之、任之、富之、贫之、贵之、贱之”。而各地官员则是各地的“土皇帝”，在自己的地盘上，一手遮天，说一不二，独断专行。他们对上只对皇帝一个人负责，对下则永远英明，永远正确，永远受到逢迎，下属们除仰自己之鼻息外，别无他法。因此，他们也很容易作威作福，专擅恣肆。康熙年间的工部右侍郎田六善曾这样说：“今日官至督抚，居莫敢谁何之势，自非大贤，鲜不纵恣。”[5]
虽然中国历代王朝为了约束权力也进行了一些制度设计，但是因为相信“人性本善”，相信教化的作用，相信“有治人无治法”，所以，实际上这些制度发挥的作用很小。
虽然中国古代王朝通常都很重视监督机制建设，御史台、都察院在历代都是朝廷重要的衙门，但几乎每一个王朝，监察系统发挥的作用都非常有限，甚至根本就是空转。比如清代几乎所有的贪污大案，都并非监察制度监察到的，而是一些非常偶然的因素或者是政治原因引发的。最典型的是清代最大一起贪污案——王亶望案，涉及甘肃省官员二百余人，其中布政使以下县令以上官员一百一十三人，形成了一个有组织的贪腐集团。捐粮案前有预谋、有计划，案中有分工、有组织、有步骤，案后有攻守同盟。这样一个涉及全省的巨案，不但在甘肃是公开的秘密，在全国，也为许多人所知。但是，七年之内居然无一人举报告发，最终还是贪污者自我暴露。
之所以出现这样的结果，是因为监察机构只是皇权的附属，并不能监督皇权。皇权不能分割，传统监察制度本是为强化皇权而设的。在传统社会，皇帝的权力从本质上讲是不受制约的。意志强悍的皇帝很容易就可以绕开制度、更改法律，以一人之意志而为高下，甚至法外施情，以情代法。比如明代成化、嘉靖两位皇帝喜欢方术，很多术士只凭一纸符箓，便可官运亨通。到了一个王朝的中后期，皇帝往往带头腐败，监察系统就完全失去作用。对谏官来说，谏诤不合圣意，轻则遭贬，重则丧命。这样的例子，历史上比比皆是。比如永乐年间刑科给事中陈谔“尝言事忤旨，命坎瘗奉天门，露其首”，非常悲惨。
西方现代的反腐机构虽然大多直属政府首脑，不能直接监督政府首脑，但是政府首脑往往会受到司法系统、议会系统及新闻舆论的有力监督。因此，监察机制从理论上来说是无死角的。但是政治分工、权力制衡的观念都是近代以来的产物。古代皇权是不可分割的，也不能让渡，所以传统社会不可能对皇权进行有效监督和制衡。
另外，中国传统的权力制约机制是封闭的，它排除外来力量的参与，特别是拒绝引入民间的监督力量，因此是一种体制内的自体监督，效力自然非常有限。所有官员都处于同一权力体系之内，受到“官大一级压死人”这个游戏规则的左右，监察官员打“大老虎”，随时可能为其反噬。所以传统时代，大多数时候监察官员只能“打打苍蝇”。万历年间，左副都御史丘橓曾经说：“（官场）贪墨成风，生民涂炭，而所劾罢者大都单寒软弱之流。”[6]
此外，监察官员和其他官员一样，也受利益最大化原则支配。当他们发现巴结权贵有利于自己时，就会轻易将手中的监察权力作为向权贵们讨价还价的资本。所以，在历史上很多时期，监督者与被监督者很容易猫鼠一窝，在窃取“天家”利益的时候结成同盟。历代王朝后期，随着官僚体系的腐败，监察系统也会高度腐败。
明代言官的权力非常大，特别是“风闻言事”的特权让他们拥有非同寻常的杀伤力。这并没有导致明朝官场风纪特别严明，反而导致了明代后期言官系统的腐败特别严重。因为手中握有监督和考查官员的权力，所以他们公然索贿，买官卖官。明代后期，人称科道监察官员为“抹布”，“言其只要他人净，不顾己污也”。监察系统腐败的结果是这个系统完全失去作用。比如崇祯年间，都察院考核地方官吏，已经完全流于形式，徇私情，通关节，结果全是“称职”，真是滑天下之大稽。
第三，低薪制导致腐败的恶化。
在中国历史上，薄俸制是主旋律。汉桓帝时的名臣朱穆，长期任中高级官员，“禄仕数十年，蔬食布衣，家无余财”。东汉著名学者政论家崔寔，曾经在多地担任太守，“历位边郡，而愈贫薄。建宁中病卒，家徒四壁立，无以殡殓”。东汉那些级别低的官吏，不但不能养活妻室儿女，甚至连冬夏衣被也买不起。比如东汉明帝时，河内药崧“家贫为郎，（尚书郎）常独直台上，无被，枕杫，食糟糠”。“杫”是指放在柱础上面的板子。无独有偶，《京兆旧事》载：“长安孙晨，家贫，为郡功曹，十日一炊，无被，有蒿一束，暮卧其中，旦则收之。”简直如同叫花子一般。
某些王朝，比如宋朝，对中高级官员局部实行了高薪养廉，但是对广大低级官吏一直是薄俸制，因此，从总体上说，宋代也是一个低薪制的朝代。宋代许多中低级官员的生活也是十分紧张的。宋朝时有人抱怨说：“闲曹奔走徒云仕，薄俸沾濡不逮亲。”更有打油诗说：“平江（治今江苏苏州）九百一斤羊，俸薄如何敢买尝。只把鱼虾充两膳，肚皮今作小池塘。”宋真宗时，张逸“（知）青神县，贫不自给，（王）嗣宗假奉半年使办装”。低级官员甚至有贫至生不足养、死不得葬者。如“观察推官柳某死，贫不能归，乳妪挟二子行丐于市”，流落成了乞丐。
传统社会的低薪制，到底低到什么程度，离满足基本生活相差多少？我在《给曾国藩算算账》一书中专门通过曾国藩等人的例子进行了分析，曾国藩在做翰林院检讨时，年收入为一百二十九两左右，年支出为六百零八两左右。赤字四百八十两左右，需要自己想办法弥补。这是当时京官的常态。
不仅大部分王朝都采取薄俸制，有的王朝甚至还采取无俸制，不给官员开工资，比如北魏王朝和元王朝早期。
游牧民族建立的王朝，一般以战争抢掠为生，所以立国之初，北魏人根本不知道什么是俸禄。当时北魏文武百官的生活来源主要靠朝廷赏赐的战利品。但是获得赏赐最多的当然是随军出征的将士及文武官员，留守的官员所获甚少，甚至根本捞不到赏赐。比如北魏名臣高允在任中枢机要官员中书侍郎时，“时百官无禄，允常使诸子樵采自给”，“家贫布衣，妻子不立”，其家“惟草屋数间，布被缊袍，厨中盐菜而已”。[7]出任机要，而家贫如此，可见北魏官员待遇水平是何等不公平。
在这种情况下，大部分留守文职官员和地方官员的主要收入就靠贪污受贿、“刮地皮”。史载当时无禄之官，“率是贪污之人”，“少能以廉白自立”，以至百姓视他们为“饥鹰饿虎”。北魏太武帝时，公孙轨出任虎牢镇将，“其初来，单马执鞭；返去，从者百两（辆），载物而南”[8]，百姓登山怒骂相送。
北魏前期的皇帝们在反腐上可谓机关算尽，但是他们没有意识到，没有俸禄制度是一个根本制度缺陷。直到孝文帝时期，北魏君主才想通了这个简单的道理：不给百官发俸禄，就不可能达到地方吏治的清明。因此才开始制定俸禄制度。孝文帝结束了北魏一百年无俸的历史，然后再厉行惩贪，取得了明显的效果，并且为他的汉化改革创造了良好的制度条件。
朱元璋反腐未能治本，也有俸禄制度方面的原因。在中国历朝历代皇帝中，朱元璋对官员们是最小气的。朱元璋制定的俸禄水平是中国历史上最低的，史家因有“明官俸最薄”之说。我们以县令收入为例。明代正七品县令月俸只有七石五斗。那时的官员并不享受国家提供的福利待遇，不但不享受别墅、小车、年终奖，也没有地方报销吃喝费。用七石五斗粮食养活一个大家庭，甚至家族，这个县令的生活只能是普通市民水平。而且，明代对于官员办公费用不予考虑，师爷、账房、跟随、门房和稿签等手下均需要县令来养活。作为县令，还要在官场上迎来送往、交际应酬，这就给官员们造成了巨大的经济压力。
这种低薪制造成了两种结果，一个是奉公守法的官员生活极为清苦。
比如洪武朝弘文馆学士罗复仁性格质直，经常在朱元璋面前率直发言，因此，朱元璋称他为“老实罗”。但朱元璋对这个“老实罗”到底是真老实还是假老实还是有所怀疑，因此，有一天便服到罗复仁家去私访，恰逢罗复仁正站在一张折了一条腿的木梯上填补一块剥落的粉壁。朱元璋不觉感慨，说：“老实罗确实老实，是清廉之员，不用再修房子了，朕赏你一套新住宅。”于是赐给他城中府第。[9]
最为极端的例子是洪武朝官至正三品的通政使曾秉正，去职时竟“贫不能归”，实在没有办法，“鬻其四岁女”，充作路费。朱元璋一听，不仅没反省自己的低薪政策，反而勃然大怒，“帝闻（曾卖女一事）大怒，置腐刑，不知所终”（《明史·曾秉正传》）。
翻开明史，这类清官生活困苦，甚至饥寒的例子，随处可见。
另一个结果是，大部分官员不得不想“歪门邪道”来弥补自己的亏空。贪污腐败自然不可避免。
低薪薄俸为朝廷节省了大量的财政支出，也有利于培育出一批清官楷模。但与此同时，薄俸制也有巨大的危害：它容易诱发腐败，导致腐败的普遍化。权力笼罩一切，并不受约束。与此同时，官员们却又只能拿到极低的，甚至不能满足基本生活需要的薪水。这就形成了“渴马守水，饿犬护肉”的局面：让一条饥饿的狗去看着一块肥肉，那么无论你怎么打它、骂它、教育它，它还是要偷吃，因为不偷吃，它就活不下去。
西方学者戴维斯等人构建了相对剥夺理论。当人们感到相似的投入没有得到相同的报酬时，相对剥夺感就可能产生。剥夺感受的积累会引致行为失当，因此也为个人的腐败提供了借口。员工自感“相对剥夺”、士气很差的企业，腐败程度往往较高。
在生活艰辛之际，选择做清官的毕竟只是少数，大多数人不可避免地把手伸向灰色收入，导致第一次“失身”。而“腐败”这件事，如同吸毒或者性行为一样，有了第一次，就很容易有第二次。因为你贪一次也是贪，贪两次也是贪。很少有人说，我一生就收过一次钱。所以低薪制很容易诱发腐败，并导致腐败的蔓延。明清两代是中国历史上薪俸最低的两个朝代，这两个朝代后期的腐败程度之深，面积之广，在中国历史上也是登峰造极的。这两者之间，并非只是一种巧合。
在低薪制或者无薪制下，人们想当公务员，动机绝大多数都是不纯的。传统中国的流行话语是“当官发财”，“千里做官只为财”。这些人一旦进入官场，就如同恶虎扑食，给国家和社会造成的危害极大。
腐败的危害是巨大的，它会导致官僚体制失效，统治效率低下，严重危及政治稳定，甚至导致国家政权的倾覆。提高官吏俸禄从表面上看会增加百姓负担，但是，这其实远比官员毫无节制地盘剥百姓，给民众造成的痛苦要轻。
这个道理，统治者并不是不懂。我们看中国历史上，关于廉政与俸禄之间的关系阐述得已经非常充分了。早在先秦，管子曾经说过：“仓廪实则知礼节，衣食足则知荣辱。”汉宣帝、唐玄宗、宋太祖等很多皇帝都指出低薪注定导致贪腐。崔寔和白居易等大臣都曾经专门论证过合理的俸禄水平是廉政建设的基石，比如白居易这样详尽地分析：“臣闻为国者皆患吏之贪，而不知去贪之道也；皆欲吏之清，而不知致清之由也。臣以为去贪致清者，在乎厚其禄、均其俸而已。夫衣食阙于家，虽严父慈母，不能制其子，况君长能检其臣吏乎？冻馁切于身，虽巢由夷齐，不能固其节，况凡人能守其清白乎？臣伏见今之官吏，所以未尽贞廉者，由禄不均而俸不足也。”白居易主张尽量“厚其禄，均其俸”，“使天下之吏温饱充于内，清廉形于外，然后示之以耻，纠之以刑”。
道理如此清楚，那么为什么在中国历史上绝大多数时期，统治者还是坚持实行低薪制呢？
低薪制的其中一个原因是官僚系统的不断扩张，导致财政无力负担。
中国历史上有一个鲜明的规律，那就是历代官吏数量呈不断扩张的趋势。明代刘体健称“历代官数，汉七千八百员，唐万八千员，宋极冗至三万四千员”。到了明代，文武官员共十二万余人。
另一个特点是，每一个王朝建立之初，官吏数量比较精简。但是随着时间的推移，无不成倍增长。
比如唐代，初唐时厘定的京官定员只有640人。到了玄宗开元末期，京官人数达到2620人，外官人数则达到16185人。
宋朝草创之初，内外官员不过五千人，到了景德年间，已达一万多人；而皇祐年间，更是增加到两万多人。南宋只有半壁江山，但是，庆元年间，内外官员竟达四万余人。这是指官员。至于吏人数量，更是惊人，宋真宗一次就裁汰冗吏十九万余人。
明代也是这样。世宗嘉靖年间，刘体健上疏指出，明初洪武四年（1371年），天下文职官吏数目不过“五千四百八十员”，武职官数在国初也不过为二万八千员。“自宪宗五年，武职已逾八万，全文武官数盖十余万。至武宗正德年间，文官二万四千六百八十三员，武官十万。”
中国传统社会经济结构非常单一，传统赋税又主要只有农业税一途，官吏数量过于庞大，使得俸禄成为财政支出的第一大项。西汉末年，国家赋税收入“一岁为四十余万石，吏俸用其半”，官员俸禄支出占国家财政收入的一半。唐代中后期，“计天下财赋，耗歝之大者，惟二事焉，最多者兵资，次多者官俸。其余杂费，十不当二事之一”。国家财政支出，第一大项是军费，第二大项就是官俸。南宋初期，“百官有司之费，十去五六”。明代“国家经费，莫大于禄饷”。所以支付官俸成为财政上一大难题，为了节省开支，薄俸制就成为大多数时候不得已的选择。
那么由此又引出了另一个问题：官僚系统为什么会不断扩张？
这里有三方面原因。
第一个原因是官僚体系的存在虽然是为皇权服务的，但是一旦出现，它本身就会成为一个独立的利益集团，具有自我保护、自我繁殖的特点。按照公共选择学派理论，官僚机构本身是一个垄断组织，它垄断了公共物品的供给，缺少竞争机制，同时公共物品的估价存在困难，政府管理活动的输入、输出都是不可观察的。基于这些特点，官僚机构总是倾向于尽一切可能实现权力寻租，倾向于机构不断扩张，表现在官员数量上只能增不能减，既得利益只能增加不能减少，行政效率不断降低。
事实上，中国历史上搞了多次公务员减员增效改革，然而，总的趋势却是愈裁愈多。大多数时候，减员改革都失败了。比如宋代“景祐三年正月，诏御史中丞杜衍沙汰三司吏。吏疑衍建言。己亥，三司吏五百余人诣宰相第喧哗，又诣衍第诟詈，乱掷瓦砾”。也就是说，当时皇帝命御史中丞杜衍负责裁减三司吏员。这些吏员怀疑这件事是杜衍向皇帝建议的，十分愤怒，五百多个吏员集体跑到宰相府去闹事，然后又跑到杜衍家门口破口大骂，乱扔瓦块石头，进行抗议。这一事件发生后，朝廷虽“捕后行二人，杖脊配沙门岛”，但“沙汰”之举也被迫“因罢”。再比如清代戊戌变法期间，光绪皇帝大规模减撤冗员，成为保守派官员强烈反击的起点，不几日，变法即遭失败。
第二个原因是官僚系统的不断扩张，这也是皇权专制制度不断强化的结果。官僚系统是君主专制的工具，官权是皇权的延伸，君主专制不断完善，注定官僚系统也不断延伸膨胀。
秦汉以后，中央集权不断发展强化。每一次集权强化都意味着国家权力不断延伸，造成官僚队伍的不断发展壮大。
君主专制制度强化表现出两个方向，一个是皇权不断向下延伸，比如朱元璋强化里甲制度。古代社会发展的一个特点是民间组织、民间自治不断被打压，所有事务都要由官僚体系来把持。所以国家权力不断向基层扩张。
另一个方向是随着君主专制的发展，官员权力被不断分割，以期官员相互制衡，弱化他们对皇权的挑战。由此造成一官多职，官僚队伍进一步扩张。比如宋代为了防止地方割据，不断增设机构、分化事权，“昔以一官治之者，今析之为四五；昔以一吏主之者，今增而为六七”。比如汉代初期的地方行政制度只有郡、县两级，唐代地方行政也只有州府和县两级；宋太宗至道三年（997年），在州府上面又加了一级政权叫“路”，设置了四个行政长官，即帅（安抚使）、漕（转运使）、宪（按察使）、仓（常平使），分别掌管军事、财政、司法、救济等要务，且四个长官互不隶属。州县过去只承奉一个顶头上司，而现在得应付四个顶头上司衙门。
历代裁减官吏数量的努力之所以失败，也与官权是皇权的代表这一因素有关。皇帝裁撤官吏数量，就意味着要简政放权，放松对社会的控制，这是皇帝不愿意看到的。因为官僚权力受到约束之后，皇权也会相应萎缩。皇帝为了自己能更有力地控制社会，不得不依赖官僚集团，也就无法从根本上过度触动他们的利益。
第三个原因，古代社会还有以官位酬劳臣子的传统。比如魏晋南北朝时期，南朝官吏众多，所以皇帝不得不多立郡县，以此安排这些官员。“一郡分为四五，一县割成两三”，还有的二郡共一县，有的郡下竟无县。宋代为了保持政治稳定，通过科举制度，把民间精英吸收到文官队伍中来。同时为了保证官员的忠诚，还滥行恩荫制度，荫补太乱，以至“一人入仕，则子孙、亲族，俱可得官，大者并可及于门客、医士”。这样都会导致冗官的出现。最终结果是“民少官多，十羊九牧”。
低薪制的第二个原因是皇权专制的自私短视本性。
我们说过，皇权专制本身是一项极不合理的制度安排，它的设计原理是千方百计保证君主的利益，损害其他社会阶层的利益，这其中就包括官僚阶层的利益。
第一个表现是想方设法压低官员俸禄。在君主专制制度下，皇帝好比一个公司的老总，百官好比员工。压低员工工资，保证自己的利润，对老板来说是一种本能的做法。而且一遇到财政困难，皇帝们首先想到的都是削减，甚至停发百官工资。
第二个表现是在中央与地方的关系中，不断向中央倾斜。君主专制制度的发展，使得财政体制也朝高度集中的方向发展，财政安排上对中央财政考虑得越来越多。本来唐代后期“两税法”实行后，上缴中央的租税为三分之一，留给地方的是三分之二，这个比例是比较合理的。但是到了元代，每年地方上供中央的岁钞数占全国岁钞总数的70%，各省留用的仅占30%［《元史》卷二十二《武宗本纪一》记载：大德十一年（1307年），“常赋岁钞四百万锭，各省备用之外，入京师者二百八十万锭”］。到了清代，起运（解送到中央的钱粮赋税）占88%左右，存留（留给地方支配的钱粮赋税）仅占12%左右。这种不断向中央倾斜的情况，就导致地方政府经费无着，只能另辟渠道搜刮百姓。
皇帝自私短视的第三个表现是高级官员收入往往比较容易得到保障，而广大基层官吏的工资通常很低。这是因为从皇帝的视角来看，他接触的主要是中高级官员，听到的主要是他们的呼声。所以皇帝的赏赐，大多赏给了与自己有直接接触的中高级官员。每逢调整俸禄标准的时候，由于主导权掌握在中高级官员和皇帝手中，所以，首先选择的是解决中高级官员的生活问题。因此，历代俸禄改革，结果通常都是中高级官员俸禄不断增长，对低层官吏的生活缺乏考虑。
低薪制的第三个原因：制度惰性。
一般来讲，一个王朝刚刚建立之时，经济水平包括物价都比较低，实行低薪制在某种程度上情有可原。但问题是，随着社会的稳定，经济的发展，应该及时调整薪酬水平，但是皇帝们往往以“祖制”为由，拒不调整。
瞿同祖引用H.B.莫尔斯的话指出，中国的规费制度并不是独有的，类似的惯例在欧美也有。但是欧美国家后来都用现代财政制度取代中世纪水平的陋规制度，只是在中国，陋规一直原原本本地保持到了清末，朝廷一直没有认真且努力地去革除它。
因为革除陋规涉及根本性、大规模的财政改革，要把各种办公经费全部列入政府预算，政府也要相应地提高税率。但是清代皇帝，以康熙为代表，都迷恋“轻赋薄税”的美名，把“盛世滋丁，永不加赋”作为自己的政绩，不肯下功夫对财政税收体系进行理性分析和合理设计。只有雍正皇帝做了一定程度的突破，进行了养廉银改革。其实，清代的绝大多数陋规都可以用正式的税收来取代，让这些收费晒在阳光下，一方面可以解决政府实际支出困难，另一方面也可以减少对百姓的压榨。但统治者拒绝做出必要的调整，其结果只是富了官吏，穷了百姓，祸害了地方，也败坏了王朝的统治秩序。
瞿同祖精辟地指出：“中国这种紧张（官民之间、官吏及其上司之间等）没有导致显著的变革，一个决定性因素就是，所有这些（既得利益）集团，都在现行体制下获得了最大的回报，唯一例外的是普通百姓。因此，尽管有紧张（冲突），他们没有兴趣去改变现状。”
总而言之，低薪制甚至无薪制，原因是基于以皇权为核心的传统财政制度的自私性与短视性。从皇帝的视角来看，采取“薄俸制”和“低薪制”既省心省力，又为国家节省了大量财政经费。但事实上，这都是典型的掩耳盗铃之举，对最高统治者来说，同样是“占小便宜吃大亏”。因为大部分官员会选择谋取灰色收入，最后给国家造成的损失比开足工资要大得多。
实行低薪制的王朝都有一个特点，统治者迷信道德的约束力。他们认为，官员腐败与吏员贪婪似乎只与道德有关。
对于俸禄问题，历史上一直持续着“义”派与“利”派的不停争论，也就是说，一派是坚持“高薪养廉”，另一派则坚持“以德养廉”，宣传自我奉献精神。
“以德养廉”派由于其实施上的低成本，所以历来被统治者所提倡。
比如康熙年间，面对“俸薄禄微、廉吏难支”的情况，康熙大力提倡理学，表彰清官。他希望官员们以“存理遏欲”为思想武器，保持廉洁。他反复说：“大凡人衣食可以自足，便宜知足，理应洁己守分”，“洁己澡躬，臣子之义，悖入悖出，古训所戒，子产象齿焚身之论，最为深切著明，当官者宜铭诸座右”。
应该说，这种思路在中国传统社会中一直很有市场，也是低薪制得以存在的重要思想基础。比如嘉庆时的两江总督孙庭玉就大义凛然地说，俸禄水平与廉政毫无关系，“人之贪廉，有天性。贪者，虽加俸而亦贪；廉者，不加俸而亦足”，也就是说，思想政治工作是廉政建设唯一的可靠保证。这种把问题归于道德的说法，并不是在解决问题，而是在回避问题的根源。
三
历史是连续的，反腐必须从历史中汲取经验和教训。今天的中国社会，在器物层面上已经与传统社会大相径庭，但是社会运转的基盘，仍然保持着强大的惯性。特别是贪腐现象及其背后的规律，与历史上很多时期有很多相同或者相似之处。看清历史，有助于我们找到治理这个千年顽疾的良方。
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